A segunda componente da prova de Conhecimentos Gerais do concurso unificado é o Ciclo de Políticas Públicas. Neste post, descrevo os pontos cruciais para que você gabarite este tema no dia da prova. Bons Estudos!
O processo de elaboração de políticas públicas é denominado Ciclo de Políticas Públicas, um esquema de visualização e interpretação que organiza uma política pública em fases sequenciais e interdependentes.
A constituição de um ciclo de política pública se dá através de sete fases:
Apesar dos sete passos serem fundamentais no ciclo, nem sempre na resolução de problemas eles ocorrem nesta ordem. Assim como no Modelo da Lata de Lixo (Cohen, March & Olsen, 1972), modelo de tomada de decisão que presume que a tomada de decisão nas organizações ocorre de forma anárquica. Em consequência da desconexão entre os tomadores de decisão e o problema. O que gera soluções desnecessárias, conhecido como lixo organizacional.
Como solução para a entropia o Modelo da Lata de Lixo propõe que solução e problema sejam discutidos em paralelo, assim os gestores e tomadores de decisão tomam ciência das oportunidades, riscos e implicações de suas decisões.
Identificação do Problema
Um problema público é a diferença entre o status quo e o que se deseja. Um problema público pode estar evidente por um longo período de tempo, pobreza. O problema público pode ser súbito, catástrofe natural. E. o problema público pode ser progressivo, poluição nas grandes cidades.
O problema público pode ser reflexo da melhoria de um contexto específico, como o deficit previdência em consequência do aumento da expectativa de vida
Como Identificar um Problema?
Percepção do problema: conceito subjetivo presente na mente de uma ou um grupo de pessoas;
Definição ou delimitação do problema: elencar e sintetizar os elementos que constituem o problema. Resultando em uma frase, a essencia do problema público;
Avaliação da Possiblidade de Resolução: soluções em potenciais, se não há solução não é um problema.
Se um ator política identifica um problema e ele tem interesse na soluciona-lo. O ator político incluirá tal problema em sua lista de prioridades, o que constitui um agenda.
Agenda
A agenda política é o conjunto de problemas os temas relevantes. Cobb e Elder (1983) apontam para a existência de dois tipos de agenda:
Agenda Política: conjunto de problemas ou temas que a comunidade política deseja intervenção pública;
Agenda Formal ou Institucional: aponta os problemas ou temas que o poder público enfrentou.
A inclusão de um problema na agenda se dá por um processo dinâmico. O qual responde as demandas dos diversos atores (cidadões, grupos de interesse, mídia, etc), necessita de soluções factíveis e necessita ser de competência daquela esfera pública.
Formulação de Alternativas
Na visão de Schattschneider (1960), "a definição de alternativas é um instrumento de supremo poder, porque a definição de alternativas é a escolha dos conflitos, e a escolha dos conflitos aloca poder".
Ao delimitar os objetivos de uma politica pública, os atores envolvidos no processo sintetizam o resultado esperado da política pública. Quanto mais concreto forem os objetivos, mais fácil será verificar a eficácia da política.
Alguns instrumentos como o estabelecimento de metas auxiliam o processo de mensurar a eficácia de uma política. Uma vez que, nem sempre o problema é de natureza quantitativa.
Métodos, programas, estratégias ou ações são elaboradas no momento de construção de alternativas. Já que uma objetivo, pode ser alcançado através de diversos caminhos.
As alternativas surgem a partir de um esforço criativo e devem exigir diferentes recursos técnicos, humanos, materiais e financeiros. Aumentando assim, a possibilidade de serem eficazes.
O tomador de decisão política pode se valer de quatro mecanismos de indução do comportamento:
Premiação: um estímulo positivo que reforça um comportamento;
Coerção: um estímulo negativo;
Conscientização: apelo ao senso moral
Soluções Técnicas: soluções práticas que influenciam o comportamento de forma indireta.
Estes elementos corroboram nos custos e no tempo demandado para elaboração de uma política pública. A avaliação de alternativas visa comparar as alternativas ao estado de manutenção do status quo. Há três técnicas para comparar as alternativas :
Projeções: baseiam-se na em tendencias presentes ou históricas identificadas pelos analistas. Deste modo, as projeções são empírico-indutivas, por se basearem em fatos passados ou atuais. As projeções são dependentes de informações quantitativas e qualitativas, como tendencias de crescimento populacional.
Predições: formulação teórica-dedutiva, parte de pressupostos consolidados para prever resultados, comportamentos e/ou consequências econômicos. A teoria dos jogos, método Delphi, regressão linear, árvore de decisão, etc.
Conjecturas: técnica intuitiva, baseia-se nas informações obtidas com a população, empresas ou outros polítcos. Utiliza-se de instrumentos como reuniões, debates e/ou fóruns para promover brainstorm e ampliar a visão do problema.
As técnicas de construção e avaliação ex ante de alternativas são cruciais nos custos e desafios para realização da política pública. Técnicas como projeções, prediçòes e conjecturas são essenciais para lidar com a incerteza do futuro, com o objetivo de mitigar o impacto da complexidade no sistema.
Tomada de Decisão
A Tomada de decisão é a fase subsequente a formulação de alternativas. Durante a tomada de decisão os atores são apontados e os objetivos e métodos são evidenciados.
A dinâmica da escolha de alternativas para um problema público pode se dar através de três formas:
Estudo de alternativas: a partir do problema já estudado, os objetivos definidos.
Comparações Sucessivas Limitadas: problemas e soluções vão se influenciando ao longo do tempo. Deste modo, objetivos e busca de soluções ocorrem de forma silmutânea (Lindbloom, 1959).
Soluções que buscam problemas: tomadores de decisão tem uma solução e buscam um problema para aplicá-la. Em geral, utilizam a mídia para incluir o problema na agenda.
Primeiro os problemas nascem e posteriormente são tomadas decisões para solucioná-los, este modo de atitude baseia-se no Modelo da Racionalidade.
Modelo da Racionalidade Absoluta: a tomada de decisão é uma atividade completamente racional, na qual os tomadores de decisão (como políticos) avaliam os custos e benefícios das alternativas para escolher a opção mais vantajosa (Jan Tinberg).
Modelo da Racionalidade Limitada: os tomadores de decisão lidam com restrições de informação e cognitivas, tornando impossível uma exploração exaustiva de todas as alternativas para escolher a melhor opção. Assim, a tomada de decisão consiste em selecionar uma alternativa satisfatória. Em detrimento da opção ótima (Herbert Simon).
Seja qual for o modelo de racionalidade utilizado, será necessário executar o ciclo de política pública ideal que apresentamos aqui. Ainda que o modelo de racionalidade seja claro em suas premissas, a teoria nem sempre se materializa dessa forma. Por exemplo, os problemas e as variáveis podem não estar claros. Neste contexto, emerge o Modelo Incremental (Lindbloom, 1959).
Modelo Incremental: a tomada de decisão envolve consideração incremental de políticas, análise combinada de metas e dados, tentativas e erros sequenciais, fragmentação do trabalho analítico entre participantes com visões distintas e base em comparações limitadas. Isso contrasta com o exame exaustivo proposto pelo modelo racional, resultando na escolha da opção mais viável tecnicamente e politicamente, em vez da melhor.
Assim, o modelo incremental sugere que a formulação de políticas públicas pode privilegiar o aspecto político em detrimento da dimensão pública. Um exemplo disso é um marco regulatório de saúde que, ao ter regulamentações flexíveis, beneficia os interesses dos stakeholders privados do setor em detrimento da saúde da população.
Outro modo elaborar a dinâmica de solução de problemas pode ser baseada no modelo elaborado por John Kingdon (1984).
Modelo dos Fluxos Múltiplos: situações que tendem a conduzir um tema a ser considerado um problema: a) situações que colocam em xeque valores dominantes; b) comparação com outros países ou localidades e c) a forma com que o problema é definido ou classificado.
Como exemplo representativo do Modelo de Múltiplos Fluxos, pode-se citar os trágicos eventos nas barragens em Mariana (2015) e Brumadinho (2019). Ambos casos resultaram em múltiplas mortes e causaram profundas transformações na vida das pessoas dessas regiões. Gerando assim, uma pressão da opinião pública nas temáticas do meio ambiente e da mineração.
Por tanto, para este modelo o fluxo de problemas tem como fonte a atenção do público. E o fluxo de soluções depende da atuação de empreendedores de políticas públicas. A convergência entre o fluxo de problemas, fluxo de soluções e fluxo das condições políticas favoráveis cria uma janela de oportunidade para a resolução de problemas. Essa janela de oportunidade é rara, devido a necessidade de convergência entre estes três fatores, dando origem ao Modelo dos Fluxos Múltiplos. Midelo derivado do Modelo da Lata de Lixo.
A seguir apresentamos uma síntese dos modelos com as suas particularidades. Esta tabela foi adaptada do trabalho de Bobbio (2005).
MODELOS | CONDIÇÕES COGNITIVAS | ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS | MODALIDADE DE ESCOLHA | CRITÉRIO DE DECISÃO |
Racionalidade Absoluta | Certeza | Análise completa e cálculo de consequências | Estatístico | Otimização |
Racionalidade Incremental | Incerteza | Pesquisa Sequencial | Alternativas x Expectativas | Satisfação |
Modelo Incremental | Parcialidade de Interesses | Comparações Sucessivas Limitadas | Interesses Mútuos | Acordo |
Modelo da Lata de Lixo/ Fluxos Múltiplos | Ambiguidade | Nenhuma | Levantamento de Soluções e Problemas | Casual |
Implementação da Política Pública
Nesta fase, regras, rotinas e processos são convertidos em ações. E onde os resultados concretos de uma política pública podem ser observados. A implementação se depara com desafios que não estavam previstos nas fases anteriores. Com frequência ouve-se sobre "programas que não vingaram" ou "leis que não pegaram".
"Diz a tradição popular brasileira que tem lei que pega e lei que não pega. Pegar ou não pegar remete, antes de tudo, a saber se o novo regramento é incorporado aos códigos de conduta da sociedade ou não. Nesse sentido, a "Maria da Penha" é vitoriosa, ela pegou.
Desde sua sanção (2006), o tema da violência contra a mulher -cuja invisibilidade foi combatida anos a fio por movimentos feministas e de mulheres- virou pauta recorrente na imprensa, agenda obrigatória entre operadores do direito e profissionais da segurança pública, fenômeno editorial (mais de dez livros publicados) e inspiração para sambas e cordéis. Violência contra a mulher virou conversa de botequim."
NILCÉA FREIRE, para Folha de São Paulo (22/09/2007)
A análise de um processo de implementação pode se ocorrer através de pesquisas sobre implementação, focada no processo; ou tornar-se uma pesquisa avaliativa, objetivos concretos. Há dois modelos de implementação amplamente utilizados: o modelo top-down e o modelo bottom-up.
Modelo Top-Down
O modelo top-down opera em um nível hierárquico com pouca flexibilidade nos níveis inferiores. Ele se destaca pela interrelação dos processos de formulação e implementação, especialmente em políticas incrementais. Seu foco está na obtenção do sucesso da implementação, com base na definição de implementação enquanto direção das ações para atingir os objetivos estabelecidos em decisões políticas passadas.
Modelo Bottom-Up
No modelo de baixo para cima, a concepção fundamental é a impossibilidade de controle perfeito no processo de elaboração e implementação de políticas. Tal fato decorre da interação entre diferentes níveis de sistemas governamentais e não governamentais, conduzida por atores políticos com diferentes interesses, em várias arenas discursivas e formas de luta política.
As ações desses atores são respostas a problemas não resolvidos na formulação ou escolhas para superar possíveis déficits (Cavalcanti, 2007). No modelo bottom-up, as adaptações às características e aos contextos reais de implementação decorrem dos problemas enfrentados, revelando quem influencia o quê, como e por quê, o que resulta nos ajustes necessários para adequar à realidade as decisões anteriormente tomadas
Avaliação da Política Pública
A fase de avaliação é fundamental para verificar a eficácia das políticas públicas, fornecendo resultados confiáveis que ajudam a aprimorar as políticas e a justificar investimentos ou economia de recursos. No contexto das políticas públicas, essas análises desempenham um papel essencial na definição e no alcance dos objetivos e das prioridades do governo.
A avaliação é uma ferramenta fundamental para orientar a tomada de decisões, seja antes, durante ou depois da implementação de uma política pública. Ela desempenha um papel vital na coleta de evidências sobre o desempenho da política, indicando se os recursos públicos estão sendo aplicados de acordo com os parâmetros de economia, eficiência, eficácia e efetividade.
A avaliação de uma política pública divido-se em ex ante (antes da implementação), monitoramento (in itenere) e post ant (pós-implementação). A avaliação ex ante foi analisada no momento de Formulação da Política Pública.
Nesta fase se faz o relatório final sobre a política pública, para que este feedback seja satisfatório é necessário que haja critérios, indicadores e padrões claros. Alguns critérios utilizados com frequência são:
Economicidade;
Eficiência Econômica;
Eficiência Administrativa;
Eficácia;
Equidade.
Esta avaliação pode ter conotação técnica, legal, gerencial e/ou política. As avaliação servem para evitar discussões maniqueístas (bom x ruim). Munidos de evidências estatística, qualitativas e quantitativas é possível avaliar de forma consciente uma política. pública.
Extinção de Política Pública
O fim do ciclo de vida de uma política pública é a Extinção. Nesta fase, uma política pública pode ser extinta com base em três princípios:
o problema de origem é solucionado;
as medidas adotadas são percebidas como ineficazes;
o problema não esta resolvido. Porém saiu das agendas políticas e formais.
Assim como há uma janela de oportunidade na tomada de decisão, esta janela é também observada na extinção de uma política pública. Com freqüência a extinção de uma política pública resulta em polêmicas e disputas.
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